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大国治理:中国国家治理的现实基础与主要困境

2012-5-12 21:59| 发布者: 中非视界| 查看: 569| 评论: 0

摘要:  「内容提要」大国治理是中国国家治理的现实基础,集中体现了中国国家治理过程中有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾。本文认为共产党领导的社会主义国家是大国治理的政治前提,单 ...
 「内容提要」大国治理是中国国家治理的现实基础,集中体现了中国国家治理过程中有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾。本文认为共产党领导的社会主义国家是大国治理的政治前提,单一制中央集权国家是大国治理的体制基础。并初步总结了中国作为巨型社会、贫困社会、非匀质性社会和断裂社会国家治理的主要困境,对中国国家治理的现实进行了基本把握,并对“大国治理”的内涵进行了基本界定。

  一、大国治理问题的提出

  传统中国的政治体系是一个成熟的政治体系,是一种自我维持机制与自我延续机制非常成熟的政治文明形态。通过政治体系内部价值、组织与制度的有机整合,并通过以大一统的天下主义和儒家政治意识形态为核心特征的价值统合,以皇权为核心的国家官僚科层体系和以族权为核心的宗法家族组织的组织支撑,以科举制度、赋税制度、兵役制度等一系列在国家与社会之间实行人员、资源和信息交换的制度维系,它成功地解决了超大规模社会如何治理的问题,确保了中国古典政治文明形态的长期延续。

  但是在中国的近代化过程中,中国传统的发展进程被打断并一度导致中国传统延续性的中断,中国的发展进入了一个资源不断耗散的恶性循环之中,不能有效缔造一种适应中国历史文化传统与时代要求的新传统导致了中国国家建设的长期波折与失败。改革开放以来的历史发展进程表明,中国在回归人类文明主流的过程中实现了自身的涅与重生,中国开创了一个全新的发展时代。中国是一个文明史延续几千年的国家,中国的历史文化传统深深影响了即将跨入现代性门槛的中国人民。费正清认为,中国革命与中国历史的宏观连续性体现在中国人口从来没有今天这么多;通过一个中央权威保持统一,仍然是必要的;管理这么多的人民只能依靠一个被广泛接受的信仰制度,政府机构必须由受过训练的精英组成,地方当局在农村代表着国家。 [1] ( P432 )同时,当下的中国又是一个人口众多、地域辽阔、发展极不平衡的发展中大国,是世界上自然地理、人口资源、经济社会发展差距最大的国家之一。在全球化时代,中国的大国治理问题既体现了历史的延续性,也带有鲜明的时代特征,面临国际与国内问题的双重压力。高民政、姜崇辉提出在政治社会化、民主化和多元化的时代条件下应树立“治众异于治寡”的治理理念 [2] ,强调大国治理与大党治理的特殊性。在开放的条件下从事国家建设是大国治理的主要背景,也意味着新的风险将通过国内与国际因素的复杂互动得以呈现,大国治理难题在新的社会历史条件下具有了全新的内涵,但是大国治理作为中国历史性难题的基本特征一直得以长期延续。

  在改革开放的大背景下,经济全球化与政治民主化对我国的国家治理提出了一系列的现实问题,面对一个日益多样化的社会,国家建设与大国治理的关系日益密切。首先是在经济全球化的背景下,国家是社会凝聚与政治认同的核心,民族国家共同体的功能发生了变化,但没有从根本上动摇民族国家这种共同体形式存在的根基,国家依然是国际竞争的基本主体和实现公民权利的主要依赖对象。其次,面对日益多元与分化的社会,国家通过现代国家制度建设日益成为社会整合强有力的行动者。林尚立认为多样化社会整合的关键,不是减少或消除多样化,而是构建容纳多样化的新的国家领导与治理体系,这也就是通常所说的国家政治建设。多样化社会整合的关键在于国家政治建设的发展以及国家治理能力的提高。社会的多样化发展是现代化发展的必然,国家政治建设则是现代化发展的必然任务,其使命就是发展和建设与现代化社会相适应的现代政治体系、现代法律体系和现代意识形态体系。 [3] ( P103 )因此,大国治理是中国国家建设和现代化的关键内容。

  二、中国国家治理的现实基础

  中国国家治理现实基础的核心要素包括中国独特的历史传统、现实国情及当下的时代特征。我们认为中国国家治理的关键特征是对一个巨型社会的治理,结合中国的社会―历史―文化生态特征,中国国家治理的现实基础主要体现在以下六个方面:

  第一、共产党领导的社会主义国家:大国治理的政治前提。我们国家是共产党领导的社会主义国家,这一方面表明了中国的主流价值意识形态与基本的社会形态;另一方面表明了中国社会核心的治理力量,即共产党;二者同时构成了大国治理的政治前提。在中国的国家治理过程中,社会主义制度是国家治理基本的价值评判标准与制度框架。发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明是国家治理的基本要求。同时,中国共产党作为我国的法定执政党,是社会整体利益的代表者,拥有庞大的组织网络与严密的组织体系,其基层组织的触角延伸到了社会的各个角落,进而成为国家治理的领导核心与关键的治理主体。因此,坚持社会主义的发展方向与坚持共产党对社会发展的引领成为中国国家治理的政治前提。

  第二、单一制中央集权国家:大国治理的体制基础。我国是实行单一制的多民族国家,地方政权一般包括 32 个省级行政单位,其中有 23 个省, 4 个直辖市、 5 个自治区和香港、澳门两个特别行政区;到 1999 年底有地级行政区划数 331 个,其中包括 236 个地级市和 95 个地区行署;县级区划数 2109 个,其中包括 1626 个县、 427 个县级市、 49 个旗、 3 个自治旗、 4 个其它县级单位和 749 个市辖区;乡级行政区划数在 1995 年底包括 29502 个乡(其中包括民族乡 1330 个),建制镇 17532 个。 [4] 虽然在我国自治区拥有相当的自主权,特别行政区拥有很大的自治权,但是从整体上讲,我国国家治理体制是典型的中央行政集权式的治理体制。各级政府机关之间存在严密的领导与被领导的关系,强调中央的集中统一领导,并且上级政府通过具体的人事任免权、财政资源分配权以及重大项目审批权控制下级政府。集权型的国家治理体制主要体现在两个方面:一是中央与地方的集权模式;二是行政组织内部的权力领导体制是行政首长负责制。这种集权型的大国治理体制为维持一个庞大国家的统一奠定了体制基础,同时也大大增加了运转一个庞大政治体系的难度,对中央政府的国家治理能力提出了严峻的挑战,尤其是平衡普遍的国家利益与分散化的地方利益之间、统一的公共政策与多样化的地方实际情况之间的治理技巧显得尤为关键。

  第三、超大规模的人口总量与地域范围:巨型社会的国家治理。王沪宁认为中国超大社会的特点体现在“中国社会是世界上独一无二的最大型社会,主要表现为其最大数量的人口规模上” [5] ( P8 )。根据 2000 年第五次人口普查结果显示 [6] ,至 2000 年 11 月 1 日中国人口为 12.95 亿,其中大陆人口为 12.66 亿。同 1990 年第四次人口普查相比,大陆人口 10 年间共增加 13215 万人,平均每年增加 1279 万人,年平均增长率为 1.07 %。 2000 年,中国 15 岁及以上文盲和半文盲人口为 8507 万人,占总人口的比重为 6.72 %,每 10 万人中具有大学文化程度的人仅为 3611 人,具有高中文化程度的人也只有 11146 人,人口素质不高的状况短期内难以根本改变。中国人口的年龄结构发生了较大的变化, 2000 年,中国 15-64 岁人口比例为 70.15 %; 0-14 岁人口比例为 22.89 %; 65 岁及以上的老年人口比例为 6.96 %,一方面劳动就业压力进一步加大。另一方面中国人口已经转变为老年型人口,人口老龄化问题日益突出。所有这些都增加了大国治理的难度。从地域规模来看,我国现有国土面积 960 万平方公里,占世界土地面积的 7.2 %,排在俄罗斯和加拿大之后,居世界第三位。中国包括 56 个民族, 53 个有自己的语言, 23 个有自己的文字。从人口总量与地域规模看,中国都体现了一个巨型社会的基本特征,也从根本意义上体现了中国国家治理的极端复杂性。

  第四、人均资源严重匮乏:贫困社会的国家治理。能源、原材料、水、土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础,一个国家的自然资源禀赋在很大程度上影响了一个国家经济和社会发展的潜力与速度,是一个国家社会经济可持续发展的重要基础和保证。人口多,底子薄,人均资源相对不足,是中国的基本国情,中国的国家治理是在一个相对贫困的基础上展开的,贫困社会的治理是我国国家治理的基本特征。我国主要资源占世界总量的比重 [7] ( PP85-128 ):人口 21 %、劳动力 26 %、国土面积 7.1 %、耕地 7.1 %、灌溉面积 19 %、水资源 7 %、森林面积 3.3 %、草地面积 9.3 %、石油 2.34 %、天然气 1.2 %、煤 10.97 %、水电 13.22 %,如果除以庞大的人口基数,我国人均资源占有量大大低于世界人均水平。中国西部地区包括 12 个省、自治区、直辖市。西部地区的国土面积占全国的 50 %,人口占全国的 1/4 ,但人均国民生产总值仅相当于全国平均水平的 60 %。中国政府扶贫开发工作虽然取得明显成效,农村贫困人口从 1992 年的 8000 万人减少到 2000 年的 3000 万人,仍占总人口的 2.37 %,主要集中在中西部地区。中国的结构性贫困、区域性贫困和阶层性贫困问题非常突出 [8]. 社会主义初级阶段以及贫困社会现状的长期延续导致大国治理资源的相对匮缺。

  第五、城乡差别巨大、区域发展不平衡:非匀质性社会的国家治理。胡鞍钢对“真正的中国”的特点有三个方面的概括 [9] ( PP2-4 ): 1. “一个中国两种制度”,指城乡居民的两种身份制度、教育制度、就业制度、公共服务制度和财政转移制度。 2. “一个中国四个世界”,是指中国发展不平衡性在各个地区中的反映,包括大约占中国人口总量 2.2 %的上海、北京、深圳地区组成的“第一世界”;大约占人口总量 22 %的天津、广东等沿海地区构成的“第二世界”;大约占人口总量 26 %的相当于世界中下等收入水平的地区构成“第三世界”;以及约占全国人口总量一半的中西部贫困地区组成的“第四世界”。 3. “一个中国四种社会”,即包括占全国总就业人数 50 %的农业劳动力构成的农业社会;占全国总就业人数 23 %的工业社会;就业比重为 22 %的服务业社会;以及占全国总就业人数 5 %的知识社会。中国国情的基本特点是多样性、差异性与不平衡性,存在巨大的城乡差距、地区差距和社会差距,中国国家治理的基础是一个典型的非匀质性社会。并且就转轨进程中城乡差别的发展趋势而言,农民收入增长趋缓,城乡差距进一步扩大。 1990 年至 2001 年间,农民人均纯收入增长 4.48 %,比 20 世纪 80 年代初几乎少了一倍;而同期城镇居民人均可支配收入增长 110.15 %,比 80 年代初增长快 54 %。 2002 年上半年,城乡居民收入比由 2001 年的 2.9 ∶ 1 增加为 3.5 ∶ 1 ,如果加上城镇居民享受的医疗、福利因素,城乡居民实际收入比至少在 5 ∶ 1 以上。 [10] ( P2 )同样,我国是一个地域辽阔的国家,地区之间经济基础、文化背景、资源禀赋差异很大,我国区域经济非均衡发展十分明显并且这种差距日趋扩大。 1980 年东、中、西部地区人均 GDP 之比为 1.8 ∶ 1.17 ∶ 1 , 1990 变为 1.90 ∶ 1.17 ∶ 1 , 2002 则进一步扩大为 2.63 ∶ 1.26 ∶ 1 ,与 1990 年相比,差距分别扩大了 28.4 %和 38.4 %。 [11] 非均衡发展作为中国发展的基本特征之一无疑具有相当的历史必然性,但这种历史必然性并不意味着历史合理性,它为国家治理带来了在国家经济社会发展、民族团结、社会整合和政治稳定方面的消极影响,以及对国家协调与化解地区与阶层之间利益矛盾与利益冲突,维持全国性政治共同体的存在预置了难题。

  第六、社会两极分化与时代落差明显:断裂社会的国家治理。孙立平 [12] ( PP1-34 )认为断裂社会就是在一个社会中,几个时代的成分同时并存,互相之间缺乏有机联系的社会发展阶段。他判定中国在 20 世纪 90 年代后已经呈现出一个断裂社会的基本特征, 80 年代改革过程中体制变革推动社会结构转型,是一个新的社会力量形成以及构成新的组合关系的过程。而在 90 年代则是逐渐定型下来的社会结构强有力地影响着改革的方向和实际进程,导致社会各个阶层与各个社会主体之间力量的不均衡与不平等机制形成,进一步扩大了原本存在的社会鸿沟,导致了断裂社会的形成。在断裂社会中,不同的部分处于完全不同时代的发展水平之中,他们根本无法形成一个整体的社会,整个社会在社会意义上,当然不是政治意义上,是分裂的。社会两极分化与时代落差明显,不同的社会发展形态共存于一个国家之内,大大增加了国家治理的难度,尤其是维持高度的政治认同、强大的政治凝聚力和国家政治一体化带来的巨大的困难。

  在一个急剧社会变迁与社会转型的超大规模社会,中国平稳与理性化的社会转型面临诸多的风险,执政党与政府有效化解转型时期政治、社会、经济风险的能力直接决定了中国的前途与命运,大国治理的现实基础凸现了中国国家建设的重要性。

  三、中国国家治理的主要困境

  中国作为后发外生型发展中国家,在急剧的社会转型与社会变迁历程中,承受着要在极短的时间内解决发达国家花了几百年才解决的社会、政治、经济发展问题方面的巨大压力。巨大的人口规模使中国的发展不能指望在本国之外汲取较大规模的剩余或利润,中国发展阶段面临的矛盾只能在本社会内部予以消化和解决。因此,中国社会内部各集团之间的利益矛盾和冲突的有效化解是中国可持续发展的瓶颈问题,从根本上制约着中国发展战略与发展路径的选择。同时,全球化带来的国际压力与国内发展问题导致的压力重叠交错在一起,通过大国治理六个特征这个放大器,共同构成了当下中国国家治理的基本矛盾与困境。王邦佐认为“这个超大规模社会是多维的,它在发展中衍生出的问题也是多方面的,是其他社会不可能出现甚至是独一无二的” [13] ( PP188-189 )。正是这种超大规模社会的基本特点,导致了中国国家治理的复杂性与艰巨性。

  中国国家治理的内在困境主要包括三层含义: 1. 根据英文单词 "difficult" 的意思,中国的国家治理面临人口总量庞大与地域规模辽阔的现实环境,巨型社会的国家治理任务非常艰巨,大国治理是挑战很多、困难很大的事业。 2. 根据英文单词 "dilemma" 的含义,中国的国家治理是一个存在诸多内生性悖论的过程。在这个过程中,正确处理集权与分权、传统与现代以及国家政策自主性和主动融入全球经济一体化之间的关系都是一个令我们很难取舍与抉择的困局,大国治理战略是一个两难选择。 3. 根据英文单词 "crisis" 的意思,中国作为超大规模社会的制度转型存在众多的内生性风险,处理不好很有可能导致社会冲突与引发社会危机。中国的国家治理是一个充满危机与不断有效化解危机的动态过程,执政党与政府的治理战略与化解转型过程的矛盾与危机的能力,即国家治理能力的成长与成熟对中国社会发展至关重要。

  首先,中国国家治理最根本的困境是大国治理与治理资源严重匮乏的矛盾。王沪宁认为社会资源总量与社会调控形式之间存在着密切的关联。资源总量的贫富,关系到社会体制有多大能力和手段去统合其庞大的基层结构。中国社会的基本特征就是其在世界上独一无二的超大性,这给中国社会的调控和转型提出了无比困难的任务。这种超大型主要体现在主体性上,即活动着的超大, 规模的人口。地理方面的规模也很重要,因为幅员广大,意味着交通、沟通、管理、交易、生产的成本就要大得多。人口超大性意味着消耗的资源总量的超大性,意味着管理规模的超大性,意味着调控成本的超大性。 [14] ( PP235-237 )。而中国现实中的国家治理的社会基础是一个贫困社会,人均纯收入远远低于世界上大部分国家,中国经济发展的任务十分艰巨。因此,中国大国治理的特殊性就体现在有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源大规模需求之间的矛盾上,形成推进社会主义现代化的有效资源积累结构是大国治理的首要前提。

  其次,中国发展具有后发优势与后发劣势并存,并且后发劣势越来越对中国的发展构成瓶颈性制约的特点。发展是大国治理的首要目标,保持中国的跨越式发展和可持续的经济社会协调发展是大国治理与政治建设的主要着力点。作为后发国家,中国既具有直接吸收先进国家和地区的技术和制度经验,具有劳动力成本低的后发优势。同时,中国也具有所有发展中国家都存在的所谓“后发劣势” [15] ,即面临资源的制约;环境的制约;全球化带来的日益加大的市场开发压力压缩了中国政府的活动空间,试图保护部分竞争力弱的产业使其达到规模经济阶段的难度加大;世界专利保护力度的日益加大和水平的日益提高,客观上不利于发展中国家的技术赶超。在国际政治、经济格局日益定型的条件下,现有的国际政治、经济结构限制了发展中国家后发优势的发挥。在固化的国际政治利益、权力结构条件下,发展中国家的后发劣势日益主导了它们的发展,加剧了他们在国际竞争格局中的不利地位。在现有的国家空间中寻求中国发展的准确定位,是中国顺利崛起的重要条件,是大国治理战略选择需要考虑的重要因素。

  再次,在国家治理的价值选择方面,我们面临平等与效率、集权与分权、政府与市场、传统与现代、中国性与全球性之间的两难抉择,既要突出重点,又要兼顾相互对立的价值之间的均衡。在一个价值日益多远与“诸神之争”的时代,确定无疑的价值排序不存在了,价值选择简单化为纯粹的个体偏好。因此,价值冲突往往成为社会冲突的导火索,处理价值冲突的能力对大国治理与政治建设不能不说是一个严峻的挑战。

  最后,在操作层面,国家、集体与个人三者之间利益关系的调整;改革、发展与稳定三大关系的动态均衡;以民主、法治与宪政为核心框架的现代国家制度体系的成长;制度理性能力的提升以及国家治理技术的成熟与国家治理能力的提高;执政党―政府―社会组织之间合理权力结构与现代国家治理体系的构建等方面,直接构成了中国国家政治建设的基本内容,决定了中国国家治理战略的选择与中国政治发展的基本走向。

  胡鞍钢 [16] ( PP363-382 )等人对改革开放二十几年的历史评价是“千年未有之大变局”,同时千年大变局也带来了空前的挑战,经济和社会结构的迅速变化导致原有国家治理模式的失效,中国国家治理面临着全新的问题与挑战。建国之后、改革开放之前高度一元化的中国社会对国家治理的主要挑战来自于经济的贫困、人民生活水平的低下以及政治共同体的巨大规模。改革开放之后,市场经济体制对计划经济体制的替代,分权化、分散化的国家政治体制对全能主义传统政治体制的置换,意识形态高度一元化的文化整合机制在日益多元化的社会价值体系冲击下摇摇欲坠。建构现代价值体系来统领多元的社会文化,再造转型时期中国社会的文化整合机制与人们的生活信仰;推进国家基本制度建设,确立现代国家制度体系,为现代价值的实现提供载体和基本途径;以及架构合理的执政党―国家―社会之间的和谐关系,型塑合理的政治权力结构与现代国家治理体系,为高效的国家治理奠定坚实的组织基础;三个方面成为了面临急剧社会转型的人口大国政治建设的基本内容,也是大国治理在国内政治层面必须解决的关键问题。

  四、基本结论

  经过改革开放二十几年的发展,中国的城乡差别、区域差别与阶层差别日益明显,出现了很多被“政策边缘化”的地区与群体,社会两极分化趋势明显加重,社会利益分化、利益冲突与利益矛盾凸现,多元利益主体构成的非匀质社会与断裂社会的国家治理面临巨大的政治整合困难。同时,现有国家治理资源的贫弱直接决定了国家的治理方式与治理能力。任何社会的调控形式决不是个人好恶的产物,而是取决于社会资源总量所能允许的程度(注:社会资源总量大,潜在地允许参与式或分散式的社会调控,因为社会有丰富的资源支持这种调控方式。社会资源总量小,潜在地要求集中式的社会调控,否则已经很少的社会资源不能用于社会发展最需要的方面。在总量上不能满足社会总体需求的资源分配会导致社会紊乱、失控和无序,社会调控的一个重要方面便是控制由社会资源总量贫弱引发的矛盾。由此,可以断言,社会调控形式不可能超越一定社会的社会资源总量,或者说最终不能超越。参见王沪宁,《社会资源总量与社会调控:中国意义》,《复旦学报》 1990 年第 4 期。)。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》中引用摩尔根的一句话:“人类进步的一切伟大时代,是跟生存资源扩充的各个时代多少直接符合的” [17] ( P17 )。在中国,有限的社会资源总量与超大规模社会对国家治理资源的大规模需求的矛盾将长期存在。对一个国家治理资源长期匮乏的社会来说,中国的国家体制根本不可能调动足够的资源来实现全面的社会调控。中国底层社会长期的相对自主性是在特殊的资源限制条件下国家治理的理性选择。在近代国家政权对中国底层社会的改造过程中,远远超出其由历史进程所限定的社会资源总量的国家治理,对底层社会的变革都属于政治变革和文化的表层变革,是一种外在于社会、经济发展内在逻辑的变革,因此始终游离于底层民众的日常生活之外而无法实现国家权力对底层民众日常生活的切实影响,外在强加的社会规范始终不能成为人们日常生活中“内化”的行为规范体系,社会秩序的构建与人心秩序的维系之间一直没有建立有机的衔接机制。因此,当代中国国家治理的核心战略就是在构建推进现代化的有效资源积累结构的基础上逐步实现国家治理资源的富足,同时在社会成长与国家治理之间构建良性的和谐互动关系,通过有效的国家治理促进社会的成长与成熟。


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